打开问号,看江苏如何探路“全国唯一”

发布时间:2019-11-29 字体大小:

部省共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省按下“快进键”

11月29日,生态环境部、江苏省政府将在南京召开联席会议,研究推进部省共建生态环境治理体系和治理能力现代化,标志着我省生态环境治理体系和治理能力现代化建设按下“快进键”。

江苏省委、省政府对生态环境治理体系和治理能力现代化建设高度重视。今年3月,省委主要领导带队前往生态环境部,促成我省成为全国唯一的部省共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省。按照先行先试、共建共享、合作创新原则,计划用3年到5年时间使江苏省在生态环境质量显著改善,生态环境监管、法治、经济政策、改革创新等方面走在全国前列,成为全国最严格制度最严密法治高水平保护生态环境的示范区、突出环境问题系统治理的标杆区、生态环境损害赔偿制度实践的引领区,为全国生态环境治理体系和治理能力现代化建设积累经验、提供示范。

部省合作领导小组组长由生态环境部主要负责同志、江苏省政府主要负责同志共同担任,充分体现了江苏省委、省政府践行习近平生态文明思想的坚定意志,以及生态环境部对我省生态环境治理体系和治理能力现代化建设的高度认可。

为什么是江苏?

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,总书记走到哪里,就把生态文明建设的要求提到哪里。2018年中央召开全国生态环境保护大会,正式确立习近平生态文明思想,随后“生态文明”被写入党章、载入宪法。

2019年10月底,党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,其中用专门篇幅对“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”作出战略部署。

在这样的背景下,部省联手,合作共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省,无疑具有极其重要的引领探路意味。那么,为什么是江苏摘得这个“全国唯一”?

首先,是由于江苏省委、省政府对生态文明高度重视。省委、省政府对生态环境保护工作的支持是全方位的,不光是机构队伍,更重要的是对生态环境部门的工作思路及建议予以关注支持。每当社会上“环保影响发展”“环保一刀切”等杂音、噪音泛起的时候,省委、省政府主要领导不但没有给环保部门施加压力,反而在不同场合为环保撑腰,使得这些不当言论最短时间内在江苏消解,为打好污染防治攻坚战、推动环境质量改善营造了良好的社会氛围。这些都为环保人员心无旁骛、甩下包袱干工作提供了有力支撑。

其二,特殊省情决定了江苏对生态环保有更高的要求。江苏人口密度全国省(区)最大,规模以上工业企业数量全国最多,人均环境容量全国最小,在经济社会发展取得巨大成就的同时,环境问题也遇到得早、呈现得重、爆发得集中,是全国环保压力最大、任务最重、面临挑战最多的省份之一。当前,全省产业结构仍然偏重,污染物排放强度是全国平均水平的4-5倍,环境容量“超载”、生态成本“透支”的局面仍未根本扭转。与此同时,江苏的地理位置既沿江又沿海,且地处长江下游末端,水源基本都是“客水”,开展好保护修复工作,对生态环境领域有着更高的要求。

其三,江苏生态环境系统历来有制度创新的传统。改革开放40年也是江苏生态环境管理制度上不断创新、不断探索的过程。比如“太湖事件”以后,江苏在全国开创了“河长制”、实施了最严排放标准等。在环境经济政策方面,江苏也有很多探索。尤其是近两年来,江苏围绕服务高质量发展,在环境执法、经济和环境协同发展等方面不断探索,建立很多新机制。比如市厅会商机制,针对一些区域内环境污染问题和经济发展的需要,生态环境厅主动与各市进行深度磋商,大家在求得共识中逐步开展相关工作。

江苏有怎样的基础?

省生态环境厅负责同志表示,认真落实全国、全省生态环境保护大会精神,在系统思考、广泛调研的基础上,江苏提出了“1+3+7”污染防治攻坚作战体系,并提请省委、省政府设立了打好污染防治攻坚战指挥部。目前,我省在生态环境治理体系和治理能力建设方面已经取得一定的成绩。

率先划定生态红线。2013年,江苏在全国率先开展生态红线划定工作,将自然保护区、风景名胜区等15类779块区域2.28万平方公里纳入《江苏省生态红线区域保护规划》。配套制定《生态红线监管考核暂行办法》《生态补偿转移支付暂行办法》,截至2018年底,省财政累计安排110亿元补偿。2018年,经国务院批复同意,我省将自然保护区等8大类287个区域8474.27平方公里纳入《江苏省国家级生态保护红线规划》,约占全省陆域国土面积的8.21%,并按禁止开发区域的要求,实行最严格的管控措施。

深化水环境补偿制度改革。2007年起,我省作为最早实践流域生态补偿制度的省份之一,在太湖流域试点跨市水环境资源区域补偿方案,随后逐步将补偿制度从太湖流域扩大到全省范围,从单向补偿进化为双向补偿,从手工监测发展向自动监测,补偿范围、指标逐步扩大,补偿标准逐步提高,建立了较为完善的补偿制度。目前的双向补偿制度以改善水环境质量为目标,以“谁达标、谁受益,谁超标、谁补偿”为原则,配套实施《江苏省水环境区域补偿办法》,所有设区市签订跨区域断面水质补偿协议,当断面水质超标时,由上游地区对下游地区予以补偿;当水质达标时,由下游地区对上游地区予以补偿。2009年以来累计发生补偿资金超过21亿元。在补偿制度的带动下,地方政府主动治污的积极性明显提高,2018年,全省累计补偿资金3.66亿元,各设区市与周边市签订了补偿及生态保护合作协议。

实施与污染物排放总量挂钩的财政政策。为强化各级政府环境保护责任,加大治污减排力度,2016年起,省政府决定“十三五”期间在全省实施与污染物排放总量挂钩的财政政策,将各市、县(市、区)排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4项污染物总量作为考核挂钩标的,将太湖流域各市、县(市、区)总磷、总氮排放量纳入考核挂钩标的,分别按每吨(总磷按每百公斤)1500元、1200元、1000元收取污染排放统筹资金。2017年起,在2016年基础上将各市、县(市、区)挥发性有机物排放量和非太湖流域各市、县(市、区)总磷、总氮排放量纳入考核挂钩标的。2018年起,省政府调整与污染物排放总量挂钩的财政政策,提高污染物排放统筹标准(对7项考核挂钩标的统筹标准分别提高500元),并实施生态环境高质量指标考核奖励,进一步压实地方生态环境保护“党政同责、一岗双责”。

深化环保信用评价。我省环保信用评价工作起步早,2000年就开始推动试点,2012年出台《江苏省环保信用体系建设试点实施方案》,推进实施全省环保信用体系建设试点工作。2013年启动企业环保信用动态管理工作,2016年与省信用办联合出台《江苏省环保信用体系规划纲要(2015—2020)》,修订并发布江苏省企业环保信用评价指标(第三版)。2016年,全省参与环保信用评价企业有2.6万余家。出台《关于运用信用手段加强事中事后环境监管的指导意见》,建立信用报告和信用承诺、信用审查制度,实行环保信用联动激励与惩戒。探索建立绿色金融和财税激励机制,环保、银监、金融等机构共享环保信用信息,推行差别化信贷政策。率先在全国出台根据环保信用评价结果实行差别水电价政策,得到原环保部充分肯定并转发全国推广。2019年1月起,全面执行新修订《江苏省企业环保信用评价暂行办法》,参评企业增至4.7万家,并优化调整差别化水电价格等联合惩戒政策。

深化生态损害赔偿制度改革。根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发生态环境损害赔偿制度改革试点方案的通知》,我省制定《江苏省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》,经十八届中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议后,2016年12月由省政府印发实施。我省作为首批7个试点省市之一,在全国率先开展生态环境损害赔偿制度改革。根据《中共中央办公厅国务院办公厅〈关于印发生态环境损害赔偿制度改革方案〉的通知》要求,2018年我省制定《江苏省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》,推出《江苏省生态环境损害事件报告办法(试行)》《江苏省生态环境损害鉴定评估管理办法(试行)》《江苏省生态环境损害赔偿磋商办法(试行)》《江苏省生态环境损害赔偿起诉规则(试行)》《江苏省生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》《江苏省生态环境损害修复管理办法(试行)》《江苏省生态环境损害赔偿信息公开办法(试行)》等7个配套文件,会同省高级人民法院印发的《江苏省高级人民法院关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理指南(一)》,共同构成独具江苏特色的生态环境损害赔偿“1+7+1”制度体系,着力推动生态环境损害赔偿“每案必赔、应赔尽赔”。同时,大力推进环境损害司法鉴定机构建设,全省通过评审登记的环境损害司法鉴定机构共12家,与省检察院共同成立江苏省公益诉讼(环境损害)司法鉴定联合实验室。截至目前,我省已启动生态环境损害赔偿案件120件、居全国第二,赔偿金总额4.68亿元、居全国第一。省政府诉安徽海德公司生态环境损害赔偿案,被最高人民法院评为“2018年度人民法院十大民事行政案件”“人民法院生态环境保护十大典型案例”“2018年推动法治进程十大案件”。

完善绿色金融政策体系。联合9部门出台绿色金融“三十三条”,出台绿色债券贴息、环境污染责任保险保费补贴、绿色担保奖补、绿色产业企业发行上市奖励等政策文件,对上市绿色产业企业最高奖励200万元。省政府成立总规模800亿的生态环保发展基金,对沿江化工企业搬迁、环保基础设施建设和环保产业发展等进行股权投资。建立“金环”对话机制,研究解决绿色金融推进中遇到的重点难点问题。举办“环保项目银企对接会”,促成159家企业、185个项目对接合作,意向融资额达到169亿元。在全国率先推出“环保贷”,共投放贷款60.52亿元,128个项目直接受益,有效缓解企业融资难融资贵问题。加强与国开行江苏省分行的合作,签订合作备忘录,共同编制《江苏省长江保护修复融资规划》,对列入规划的重大项目,按“棚户区改造”政策提供长期低息贷款支持。

开展生态环境执法规范化精准化建设。把生态环境移动执法系统的建设使用作为提升执法效率、规范执法行为、防范廉政风险的关键一招,并在全国首创现场执法8步法流程(①定位报到②亮证告知③信息核实④现场检查⑤笔录制作⑥打印签名⑦电子归档⑧任务完成),推动执法检查全程留痕可回溯、责任到人不落空。目前,全省已做到生态环境执法机构执法人员移动执法装备“全覆盖”。印发《关于进一步规范生态环境执法工作的通知》,要求全面推行生态环境执法“543”工作法,即厘清日常执法、专项执法、专案执法、执行监督、计划外执法5种执法任务,细化执法准备、现场执法、处理处罚、执行落实4个执法环节,落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核3项执法制度,堵塞责任漏洞,防止任性执法、选择执法,确保不偏不倚、不枉不纵。创新实施差别化监管,强化生态环境保护“干好干坏不一样”的鲜明政策导向,激发企业治污减排的内生动力。建立企业环保信任保护原则,对环保信任企业减少检查频次,在各类专项检查、交叉互查、重大活动保障督查中豁免检查。出台“秋冬季错峰生产及重污染天气应急管控停限产豁免管理办法”,对治污水平领先、环保信用良好的企业,实施差别化管控措施,得到了企业的高度认同。截至目前,纳入应急管控豁免名单的企业达1118家、环保信任企业有371家。

建立污染防治综合监管平台。围绕打好污染防治攻坚战,省纪委监委主动推进、靠前监督,在去年徐州试点的基础上,今年1月省打好污染防治攻坚战指挥部办公室会同省生态环境厅开发建设了江苏省污染防治综合监管平台,将各责任主体全部纳入其中,汇总交办各类污染投诉举报线索,纪检监察机关全流程、嵌入式再监督。由于平台嵌入了纪检监察模块,采用了“线索归总、全程监管、履职留痕、分析预警、跟踪问责”的模式,充分发挥了纪检监察部门的日常监督作用,推动了各方责任有效归位落实,为打好污染防治攻坚战提供了有力支撑。

江苏将如何继续探路?

部省共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省,目的是深入贯彻习近平生态文明思想,坚持人与自然和谐共生,践行“绿水青山就是金山银山”的理念,深化生态文明体制改革,着力扬优势、补短板、强弱项,构建法治健全、市场高效、行政有力、社会协同的生态环境治理体系,推动经济发展与环境保护相协调,为打好污染防治攻坚战、建设“强富美高”新江苏、推动高质量发展走在前列提供坚强的生态环境支撑。

这个试点,不是抛开原有的工作另起炉灶,而是在集成原有经验的基础上进一步完善和提升,不仅短板要拉长,长板也要拉更长。省生态环境厅综合处处长张雷介绍,推进生态环境治理体系和治理能力现代化建设,江苏生态环境系统还要在法治、市场、行政、全民行动等各个方面下功夫,在精准治理、保障民生、防范化解环境风险、监测监控和宣传引导上系统整合,有力有效服务高质量发展。

——以坚持和完善更加高效的生态环境市场体系为例,我省将探索生态产品价值实现机制:开展生态产品价值实现试点,积极探索建立价值核算评估应用机制、建立生态产品市场交易体系、创新生态价值实现路径等的有效模式和经验,并在全省推广。建立长三角生态产品交易中心,省环科院院长刘伟京正带领团队就此展开研究。他认为,要突出生态保护优先的考核导向,对具有重要生态保护功能地区、生态保护引领区、“两山”基地等采取差异化考核,取消或弱化考核GDP总量和增速。开展生态产品价值核算,探索建立根据生态产品质量和价值确定财政转移支付额度、横向生态补偿额度的机制,不断提高对生态产品价值高的地区生态补偿额度,激励地方不断提升生态产品的总量和质量。

——构建以排污许可证为核心的固定污染源监管制度,是坚持和完善更加严明的生态环境行政体系的重要内涵之一。“排污许可证,就相当于企业的环保身份证。”省生态环境厅环评处处长戴明忠介绍说,借助信息化手段,通过一张小小排污许可证,可以将企业排污等环境管理信息,全部集纳到全国一张网上,再与监测监控、执法监管等系统融合,将实现对所有固定污染源实施全过程环境监控。“国家要求,在2020年底前,要完成全部82个行业的固定污染源排污许可证核发任务。而江苏提出,要率先在全国实现全覆盖的目标,目前我省的排污许可证发放总量位居全国第一。”

——着力提升生态环境监测监控能力,也将是试点工作的重要着力点之一。省生态环境厅监测处处长刘晓磊兴奋地表示,今年3月,省政府出台了《江苏省生态环境监测监控系统三年建设规划(2018—2020年)》,计划投资46亿元,建设全省大气、水环境、机动车尾气、污染源监控、卫星遥感等6大类项目,全面提升生态环境监测监控能力,投资金额为全国各省环境监测历史之最!

生态环境监测是生态环境保护的基础,是生态文明建设的重要支撑。事实上,江苏在生态环境监测方面已然走在全国前列。我省在全国率先启动地表水环境自动监测预警系统建设,太湖流域单位面积水质自动监测站数量居全国首位,配备了全国第一个环境监测船载实验室;在全国率先完成72个国控空气自动站监测能力建设,率先完成全省模范城市和县(市)PM2.5监测能力全覆盖,率先建成直连直管的省级质控站网,率先发布城市空气质量预报……将长板进一步拉长的目的是:到2020年底,全省实现环境质量、重点污染源、生态环境状况监测全覆盖, PM2.5精准管控、重污染天气和突发环境污染事件有效应对;污染源监控能力显著增强,污染源排放与环境质量综合关联分析能力显著提升,实现“三个说得清”;全省整体监测监控能力达到“全国一流”水平,能够为环境管理和精准执法提供坚强保障;初步形成与生态环境治理体系与治理能力相适应的现代化环境监测监控新体系。

“做好下一步工作,必须以生态环境治理体系和治理能力现代化建设为统领,强化系统思维,注重统筹协调。”省生态环境厅负责同志特别提出了“踩好跷跷板”的观点:既要保持加强生态环境保护的战略定力,不动摇、不松劲、不开口子,又要进一步明确环保政策标准,稳定企业投资兴业的预期;既要用好政府调控手段,又要发挥好市场在环境资源配置中的决定性作用,帮助企业降低治污成本;既要强化环境改善的目标约束,又要加强环境政策的正向激励,让保护生态环境的实干者、守法者得到实实在在的好处;既要依法严格监管执法,又要切实保护市场主体的合法产权,营造公平的竞争环境,增强企业信心和安全感,到2025年,初步建立与江苏经济社会发展相适应的生态环境治理体制机制,形成与群众美好生活需要相适应的生态环境治理能力;到2035年,基本实现生态环境治理体系和治理能力现代化。

具体来说,江苏计划构建“1236”工作体系。“1”是编制一个江苏生态环境治理体系和治理能力现代化的中长期规划;“2”是确立2025年和2035年两个阶段目标任务;“3”是细化法规标准体系、制度政策体系、机构队伍体系三个体系建设行动方案;“6”是推动决策辅助能力、收集处理能力、监测监控能力、监管执法能力、科技支撑能力、社会共治能力六个能力现代化。

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